Rättsliga förutsättningar att nå Sveriges miljömål

Följande artikel har som syfte att analysera Sveriges miljömål i förhållande till gällande rätt samt till det nyligen lämnade delbetänkande (SOU 2021:21) från Klimaträttsutredningen om ändringar i miljöbalken. 

Nuvarande reglering 

Centrala delar av svensk miljörätt regleras i miljöbalken (1998:808) vars syfte är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Detta har bl.a. konkretiserats genom riksdagens 16 antagna miljömål såsom en Begränsad klimatpåverkan. 

I 2 kap. miljöbalken stadgas de materiella reglerna som rättstillämparen ska ta hänsyn till (hänsynsregler) vid prövning, bedömning, tillsyn m.m. av enskilda verksamheter och åtgärder. 

Vid prövning av mål och ärenden får prövningsmyndigheten enligt 16 kap. 2 § miljöbalken föreskriva villkor på så vis att miljöbalkens målföreskrifter och hänsynsregler följs. Däremot framgår det av 16 kap. 2 c § miljöbalken att en prövningsmyndighet ej får föreskriva villkor avseende begränsad mängd utsläpp av växthusgaser för verksamheter inom EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS). 

Trots att nuvarande reglering möjliggör för klimatrelaterade villkor, förförallt för verksamheter som inte omfattas av EU ETS, har praxis varit restriktiv i sin tillämpning av villkor relaterade till klimatet och utsläppsminskningar. Detta gäller dels för verksamheter inom EU ETS, dels för verksamheter utanför EU ETS. Nuvarande syn är att effekterna av växthusgasutsläppen är globala och därmed bör regleras på annat sätt än i enskilda tillstånd. 

Det klimatpolitiska ramverket

År 2017 antog riksdagen ett klimatpolitiskt ramverk som syftar till att skapa långsiktiga förutsättningar för en ambitiös och effektiv klimatomställning. Det långsiktiga klimatmålet innebär att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. 

Både Naturvårdsverket och Klimatpolitiska rådet menar att det krävs strukturella förändringar i svensk lagstiftning för att uppnå de uppsatta miljömålen genom ändringar i miljöbalken. 

Klimaträttsutredningens förslag

Klimaträttsutredningen har i sitt delbetänkande SOU 2021:21 gett förslag på hur miljöbalken kan anpassas för att utgöra ett effektivt verktyg för att Sveriges klimatmål ska kunna nås. 

De ändringar som föreslås är i grova drag förtydligande av att klimat ska ingå i miljöbalkens mål och tillämpningsområde för att minimera klimatpåverkan vid verksamheter och enstaka åtgärder. Villkor om val av energikälla, teknik och råvaror ska kunna ställas i miljötillstånd för verksamheter som omfattas och de som inte omfattas av EU ETS. Dessutom ska regeringen pröva verksamheter som kan ge utsläpp av väsentlig betydelse för klimatmålet. 

Analys och diskussion

Förslagen torde bidra till svensk klimatomställning. Jag tror att förslagen kommer innebära att den tidigare restriktiva praxis om villkor avseende begränsad mängd växthusgaser kommer att tillämpas i större omfattning, även för verksamheter inom EU ETS. Notera att 16 kap. 2 c § miljöbalken endast gäller för verksamheter som ingår i EU ETS; det har inte funnits någon begränsning att förelägga villkor om utsläpps på verksamheter som inte ingått i EU ETS. 

Det krävs att ändringarna i miljöbalken är förenliga med EU-rätten. Det får anses vara ett oklart rättsläge om hur stort utrymmet är för Sverige att införa och tillämpa kompletterande styrmedel för verksamheter som ingår i EU ETS  som styrs av utsläppshandelsdirektivet och industriutsläppsdirektivet parallellt. 

Jag tror att Sverige endast är bundna av den harmonisering i artikel 26 i utsläppshandelsdirektivet och artikel 9(1) i industriutsläppsdirektivet – vilket innebär att Sverige varken kan införa mildare eller strängare åtgärder när det kommer till gränsvärden för direkta utsläpp av växthusgaser för verksamheter som omfattas av EU ETS. Det torde inte finnas något hinder för Sverige att införa andra åtgärder som innebär att andra typer av gränsvärden eller villkor kan ställas som i sin tur kan påverka utsläppen av växthusgaser, t.ex. skatter och avgifter.

En konsekvens av de ändringar som föreslås är ökade kostnader för företag och minskade intäkter för staten. Företag måste nu investera i troligtvis dyrare teknologier för att minska sin klimatpåverkan. Samtidigt kommer staten att få in mindre intäkter i form av koldioxid- och bränsleskatt. 

Jag tror också att hårdare miljölagstiftning i Sverige kommer innebära koldioxidläckage: att verksamheter börjar bedrivas i andra länder som har lösare miljökrav på verksamheter. Dessutom finns det risk att ändringarna i miljöbalken kommer innebära att andra miljömål, t.ex. biologisk mångfald, försämras. 

Jag ser också att EU ETS kan försämras om medlemsländer inför sina egna klimatbegränsade villkor – eftersom hela syftet med utsläppshandeln är att låta företag styra vad som är den mest effektiva lösningen för att minska utsläpp av växthusgaser. 

Bild: oneplanetnetwork.org